EL MPF CONSIDERÓ QUE LA ACCIÓN PRESENTADA POR EL INTENDENTE DE PASCO CONTRA LA LEY QUE LIMITA SU REELECCIÓN ES «FORMALMENTE INADMISIBLE» 

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En el marco de una acción declarativa de inconstitucionalidad presentada por Daniel Nicolás Delbono, Intendente de la Localidad de Pasco, en los términos del artículo 165 inciso1 apartado a de la Constitución Provincial (CP) en contra del Gobierno de la Provincia de Córdoba (Poder Legislativo), persiguiendo se declare inconstitucional los arts. 4 y 7 de la Ley 10.406 en tanto el primero de ellos, modifica el artículo 39 de la Ley Orgánica Municipal 8.102, a los fines de poder presentarse nuevamente como candidato a Intendente en las elecciones del próximo año 2023, se dictaminó por la inadmisibilidad formal de la vía intentada.

La normativa cuestionada, Ley 10.406 (sancionada el 01-12-2016 y publicada en el B.O. el 05-01-2017), dispone lo siguiente: artículo 4: modifica el art. 39 de la Ley Nº 8102, el que queda redactado de la siguiente manera: “Elección y Duración del Mandato. El Departamento Ejecutivo está a cargo de un intendente, electo a simple pluralidad de sufragios. Dura cuatro año en sus funciones. El intendente puede ser reelegido en forma consecutiva sólo por un período. Si ha sido reelecto puede ser nuevamente candidato mediando un intervalo mínimo de un período” y articulo 7: “A los fines de la aplicación de la presente Ley, el actual mandato de legisladores, integrantes del Tribunal de Cuentas de la Provincia, concejales, intendentes, miembros del Tribunal de Cuentas de municipios, miembros de la Comisión Comunal y del Tribunal de Cuentas de las comunas será considerado como primer período”.

En cuanto al requisito de “parte interesada”, se entendió que si bien en el caso no hay un proceso electoral abierto aún, el actor posee un interés directo para postular la pretensión declarativa base de autos, al sufrir una presunta amenaza a sus derechos en virtud de las disposiciones cuestionadas, las que serían en su caso susceptibles de irrogarle un perjuicio concreto a los derechos constitucionales invocados, al vedarle la posibilidad de presentarse como candidato a intendente en los próximos comicios a realizarse en la Localidad de Pasco.

A su vez, el representante del Ministerio Público Fiscal dictaminó que en cuanto al requisito relativo al “caso concreto” y su vinculación con la “naturaleza preventiva de la acción”, éste no se encuentra cumplido, porque la acción ha sido entablada luego de que la ley cuestionada haya entrado en vigencia y haya propagado sus efectos.

En efecto explicó que la normativa cuya declaración de inconstitucionalidad se persigue fue sancionada por la Legislatura de Córdoba con fecha 01-12-2016 y publicada oficialmente en el Boletín Oficial de la Provincia el día 05-01-2017; por lo que la misma fue un hecho y se aplicó durante casi seis (6) años al actor en su vida política, es decir, en su carácter de intendente que fue reelecto durante la vigencia de la ley, por lo que el carácter preventivo de la acción ejercida no encuadra en el presente caso particular, según sus circunstancias fácticas.

Por lo que terminó concluyendo que no puede tenerse por válidamente configurado el presupuesto de procedencia vinculado a ella y al caso concreto de esta clase de acciones que su naturaleza requiere.

Publicamos el dictamen completo

DICTAMEN E Nro.: 833.

AUTOS: “DELBONO DANIEL NICOLAS C/ PROVINCIA DE CORDOBA – ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte. Nro. 11363296.

Excmo. Tribunal Superior de Justicia:

2022. En tiempo y forma comparece este Ministerio Público a evacuar la vista corrida por decreto del 31-10-2022, respecto de la admisión formal de la acción declarativa de inconstitucionalidad intentada en autos con fecha 28-10-2022.

1. La legitimación de la Fiscalía General para intervenir surge de los arts. 172, inc. 2 de la Constitución de la Provincia de Córdoba y de los arts. 9, inc. 2° y 16, inc. 3 de la Ley Orgánica del Ministerio Público N° 7826, en su función de custodio de la jurisdicción y competencia de los tribunales provinciales, así como la de dictaminar en todas las causas de jurisdicción originaria del Tribunal Superior de Justicia.

III. Antecedentes

El Sr. Daniel Nicolás Delbono, en su carácter de Intendente de la Municipalidad de Pasco, con el patrocinio letrado del abogado Hugo Javier Lamberti, promueve Acción Declarativa de Inconstitucionalidad prevista en el art. 165 inc.1 apartado a de la Constitución Provincial (CP) en contra del Gobierno de la Provincia de Córdoba (Poder Legislativo), persiguiendo los siguientes objetos: a) Se declare inconstitucional el art. 4 y 7 de la ley 10.406 en tanto el primero de ellos, modifica el art. 39 de la Ley Orgánica Municipal 8.102 y b) Se dicte una medida cautelar que ordene al Gobierno de la Pcia. de Córdoba «no» aplicar los arts. 4 y 7 de la ley 10.406 en las próximas elecciones que tendrán lugar en el año 2023, con costas.

En cuanto a la legitimación activa dice que se encuentra legitimado para iniciar la acción pues es titular de un derecho subjetivo de carácter constitucional y público de presentarse como candidato a intendente de la localidad de Pasco, en las elecciones del año 2023, el cual, se encuentra vulnerado por la ley en crisis, por lo que sostiene está en presencia de un caso concreto.

Dice que las elecciones a intendente tendrán lugar en el próximo año 2023, 30 días antes o después de que la Provincia haya llamado a elecciones para Gobernador, Legisladores y Tribunos de Cuenta (art. 143 LOM reformado por el art. 9 de la ley 10.407), lo que justifica su legitimación para iniciar la acción.

En relación a la temporaneidad sostiene que la acción se articula en tiempo oportuno toda vez que; si bien la ley 10.406 se sancionó y publicó en los años 2016/2017 respectivamente, su derecho constitucional a ejercer un cargo público y a trabajar se ve vulnerado en este momento, es decir, a meses de que el Gobierno Provincial llame a elecciones en el año 2023; indicando que plantear esta acción en 2017 no tenía sentido puesto que él no sabía si ganaría las elecciones en aquella oportunidad, y si en la actualidad iba a ser su deseo continuar compitiendo por el cargo de intendente.

Remata el punto diciendo que, ahora que si lo sabe, que está decidido a participar de las elecciones de 2023, es cuando ve restringido y limitado su derecho de participar y trabajar, por lo que el planteo resulta temporal.

Bajo el título “Hechos” explica que, tal como surge del acta de Proclamación de autoridades Número 8 de fecha 19-09-2007 fue intendente del Pueblo de Pasco en el período 2007/ 2011. Agrega que, mediante acta de Proclamación de autoridades Número 6 de fecha 29-06-2011 fue intendente por segunda vez desde el 2011 hasta el 2015 y que del 2015 al 2019 fue reelecto conforme surge del acta de Proclamación de autoridades número 8 de fecha 18-06-2015 y que por último, fue reelegido en el 2019 mediante Acta de Proclamación de Autoridades número 11 de fecha 18-04-2019, cargo que se encuentra ocupando hasta el 10-12-2023 de diciembre de 2023.

Recalca que, para las próximas elecciones (2023) es su intención volver a presentarse como candidato a Intendente de la localidad de Pasco, derecho de raigambre constitucional (trabajar art. 14 CN) que se ve vapuleado por el dictado de la Ley provincial 10.406 en su art. 4 y 7, lo que amerita el planteo.

Bajo el título “Fundamentos” sostiene en primer término que el art. 7 de la Ley 10.406 es inconstitucional atento que contraría las disposiciones de una ley superior como lo es el Código Civil y Comercial de la Nación que en su art. 7 establece: «Las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales».

Transcribe el art. 7 de la Ley 10.406 que dispone: «A los fines de la aplicación de la presente Ley, el actual mandato de legisladores, integrantes del Tribunal de Cuentas de la Provincia, concejales, intendentes, miembros del Tribunal de Cuentas de municipios, miembros de la Comisión Comunal y del Tribunal de Cuentas de las comunas será considerado como primer período».

Explica que decir que el actual mandato del intendente (la Ley 10.406 se sancionó en el año 2016 y entró en vigencia en el año 2017) será considerado como el primer período a los fines de la reelección, es aplicar una nueva ley a un acontecimiento pasado o en proceso (recordando que él fue promulgado intendente mediante acta número 8 de fecha 19-06-2015 para el período 2015/2019); siendo ello en definitiva avalar la retroactividad de la ley provincial (10.406) cuando una ley nacional (art. 7 Ley 26.994) establece lo contrario.

Dice que la jerarquía constitucional está contemplada en el art. 31 de la Constitución Nacional, la que obliga a que las normas y actos estatales y privados se ajusten a ella, por lo que -sostiene-, lo correcto sería tomar el primer mandado del intendente (concejales y tribunos de cuenta) al período lectivo que va desde el 2019 hasta el 2023 y no como erróneamente pretende la ley en crisis.

Por otro lado, expresa que el art. 4 de la Ley 10.406 que reformó el art. 39 de la Ley 8102, está en pugna con la Constitución Provincial, Constitución Nacional y con la propia Ley Orgánica Municipal.

1. a) Explica que, en primer lugar viola el art.180 de la Constitución Provincial en cuanto establece la Autonomía Municipal.

Efectúa cita de un fallo del TSJ sobre cómo es entendida la autonomía Municipal y deduce que, los Municipios pueden dictarse sus propias normas y regirse por ellas, por lo que entiende que la Provincia de Córdoba ha excedido sus facultades y ha limitado el derecho de un intendente a ser reelecto por tiempo indeterminado, violando así, otros derechos que luego se enumeran.

Expresa que la facultad de la Provincia, dada por la Constitución Provincial, es (entre otras cosas) de dictar la ley orgánica municipal para aquellos Municipios que no cuenten con Carta Orgánica conforme lo dice el art.184 de la CP, pero ello no la habilita a dictar nuevas normas que restringen significativamente derechos adquiridos como acontece en el caso bajo análisis, refiriéndose al derecho adquirido de trabajar como funcionario público (intendente) en la medida que el electorado así lo decida en las urnas.

Remarca que comenzó a ocupar el cargo de Intendente de la localidad de Pasco el 10 diciembre de 2007, donde el artículo 39 de la ley 8102 rezaba por entonces: «El Departamento Ejecutivo estará a cargo de un Intendente electo a simple pluralidad de sufragios. Durará cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto». Y dice que, sin embargo, el 01-12-2016 la Legislatura de la Pcia. de Córdoba sanciona la Ley 10.406 (publicada en el B.O. el 05-01-2017) mediante la cual, modifica ese artículo (y otros) limitando la reelección del Intendente a dos períodos solamente, cuando el suscripto, ya tenía un derecho adquirido (reelección indefinida). En definitiva -sostiene-, la nueva ley ha venido a perjudicar la situación legal anterior, siendo la misma más restrictiva y avasalla la autonomía Municipal.

10. b) Señala que, por otra parte, la Ley 10.406 en su art. 4 es violatorio de la propia ley orgánica Municipal en su art. 30 inc. 12 en cuanto faculta al Consejo Deliberante a: «Dictar la ordenanza referida al régimen electoral», recordando que la ley en crisis no derogó este inciso del art. 30 de la Ley 8102, el que se mantiene vigente.

Se pregunta cómo es posible que el Municipio legisle sobre el régimen electoral cuando una ley provincial (10.406) viene a poner límites a la reelección del intendente por ejemplo, concluyendo que el art. 30 inc.12 de la Ley 8102 ha caído en desuso.

Expresa que el art. 8 de la Ley 10.406 dice: «Invítase a los municipios que prevean en su Carta Orgánica Municipal un criterio distinto al que establece esta Ley en materia de reelección de autoridades municipales, a armonizar su normativa con lo dispuesto en el presente plexo legal.»

Critica la norma diciendo que, invitar no es sinónimo de obligar, entonces -prosigue-; a los Municipio como el de Pasco (y los restantes de la Pcia. de Córdoba) la Provincia les imposibilita a sus autoridades, ser reelectos de manera indefinida (los obliga a cumplir la ley), pero a las ciudades que hayan dictado su Carta Orgánica -dice-, simplemente las «invita» a que se adecúen a la ley 10.406; lo que constituye otra violación a normas constitucionales, en este caso, el derecho de igualdad contemplado en el art. 16 de la CN.

Sostiene que este conflicto de intereses debe ser resuelto declarando la inconstitucionalidad del art. 4 de la Ley 10.406 dejando en vigencia el art. 39 de la ley 8102 antes de su modificación.

22. c) Resalta que la norma en crisis afecta también el derecho a trabajar consagrado en el art. 14 de la Constitución Nacional y explica que desde que fue elegido intendente en el año 2007 hasta la actualidad, se ha desempeñado en ese cargo de manera ininterrumpida y se ha ido formando en tal sentido para brindar a los administrados, una eficiente gestión. Detalla que ha participado cuatro veces de actos eleccionarios y la gente, ejerciendo constitucionalmente su derecho a elegir (art.22. CN) le ha reivindicado en el cargo de Intendente, en algunos períodos, por amplia mayoría.

Expresa que participar de la vida democrática de un pueblo y trabajar como funcionario público, no puede ser limitado por una ley Provincial, so pena de considerar inconstitucional la ley que así lo disponga.

Remata el punto diciendo que este derecho se encuentra emparentado además con el de igualdad consagrado en el art.16 CN y ejemplifica con que los empleados públicos gozan de estabilidad laboral con protección constitucional (art. 14 bis CN) y no pueden ser despedidos sin justa causa.

Critica que, los que ejercen cargos públicos como intendentes dentro de la Provincia de Córdoba, no pueden ejercer de la misma manera el derecho a trabajar, puesto que su continuidad en el empleo (función pública) se encuentra limitado en el tiempo por una ley inconstitucional y que no fue dictada por el propio Municipio; siendo que al fin de cuentas, su permanencia en el cargo debería depender pura y exclusivamente de la decisión popular, y no de una ley que limita y restringe el derecho a trabajar.

1. d) Aduce que la norma en crisis, colisiona también con el art. 22 de la CN que establece que: «El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución.»

Expone que el pueblo elige a sus representantes a través del voto directo, el cual es secreto y obligatorio y que limitar al ciudadano la posibilidad de elegir a un candidato porque ya fue reelecto en dos ocasiones, viola flagrantemente este derecho constitucional enunciado, advirtiendo que no se discute en la acción intentada la moralidad, inmoralidad, posición filosófica, espiritual, ni convicciones políticas a cerca de la re reelección indefinida del intendente; no siendo ello propio de una ADI.

Como medida cautelar solicita se suspenda la aplicación del art. 4 y 7 de la Ley 10.406 hasta tanto se dicte una sentencia definitiva.

Pide expresamente que tenga en cuenta la idiosincrasia y costumbres de las pequeñas localidades como la de Pasco, ya que hablar de una ciudad como Córdoba, Villa María, Río Cuarto, San Francisco, etc. es hablar de comunidades que a esta altura ya tienen más de 10 candidatos a intendente para las próximas elecciones, mientras que en los pequeños municipios y comunas, ello no ocurre así, ya que no hay candidatos ni mucha gente interesada en tomar el poder ejecutivo, puesto que están dedicadas a sus proyectos privados y familiares.

En cuanto a la verosimilitud en el derecho invocado dice que el próximo año 2023 tendrán lugar las elecciones Municipales, siendo que la fecha de las mismas está condicionada a que el Gobierno Provincial fije precisamente las elecciones Provinciales, por lo que no puede saberse a ciencia cierta al momento de impetrar la acción. De ahí que -sigue-, es necesario el dictado de una medida cautelar que suspenda la aplicación de la Ley 10.406 en sus artículos cuestionados hasta tanto se resuelva la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los mismos.

En relación al peligro en la demora sostiene que la vigencia de la ley en pugna pone en peligro su candidatura toda vez que en la actualidad, y próximo a las elecciones del año 2023 no puede comenzar con el armado de listas, campaña, etc. y darle previsibilidad y proyección a su vida personal, remarcando que no podrá por el momento, participar de las elecciones mencionadas, lo que cambiaría si se dicta la medida cautelar solicitada.

Remata el punto diciendo que, si el Tribunal considera prematuro expedirse sobre una cautelar que inhabilite la reelección indefinida que prohíbe el art. 4 de la Ley 10.406, al menos, considere la posibilidad de suspender la aplicación del art. 7 de la ley mencionada, la que se mostraría prima facie, con marcados vicios de inconstitucionalidad por los fundamentos brindados precedentemente.

Hace reserva del Caso Federal.

1. Opinión de la Fiscalía General

La demanda autónoma de  inconstitucionalidad provincial es una acción sustancial mediante la cual se viabiliza el ejercicio de la jurisdicción constitucional en instancia originaria, atribuida taxativamente al Tribunal Superior de Justicia por la Carta Magna provincial, la que habilita en su art. 165 inc. 1 a) el control directo de constitucionalidad de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, cartas orgánicas y ordenanzas, que estatuyan sobre materia regida por esta Constitución, y se controviertan en caso concreto por parte interesada (TSJ en pleno, Secretaría Contencioso Administrativa, «Tassile», AI Nº 533/96).

A los fines de resolver sobre la admisibilidad formal de acciones como la referida y deducida en autos, es menester analizar si en la especie concurren los presupuestos necesarios para ello, establecidos en el art. 165 inciso 1º, apartado «a» de la Constitución Provincial y en el art. 11, inciso 1°, apartado «a» y concordantes de la Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 8435 (TSJ, “Contenidos Mediterráneos S.A. C/ Provincia de Córdoba – acción declarativa de inconstitucionalidad”, AI N° 4, 21/02/2013).

Sentado ello, corresponde efectuar el examen previo de la demanda a fin determinar si en el caso concurren los presupuestos procesales pertinentes. Dicho análisis debe ser efectuado con un criterio restrictivo, impuesto por el carácter excepcional de la intervención originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia en pleno; de ahí que ello determina la inadmisibilidad de la acción en la medida que existan otras vías procesales idóneas para alcanzar la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos y garantías constitucionales en juego.

No obstante ello, cabe reconocer la re conceptualización que ha tenido la figura de la acción declarativa de inconstitucionalidad, a través de la evolución jurisprudencial efectuada por el propio Excmo. Tribunal Superior de Justicia en sus diferentes fallos, donde ha ido analizando y re significando cada uno de sus requisitos y presupuestos propios que la definen.

Basta para ello con leer el Auto Número Once (11), dictado con fecha 18-04-2018 en autos: “CÓRDOBA CABLE S. A. Y OTROS C/PROVINCIA DE CÓRDOBA – ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD” (SAC n.° 3571599), Sala Electoral y de Competencia Originaria, donde el Alto Cuerpo provincial expresó que: “…Indudablemente, se trata de una acción de derecho público que nace de forma directa de la Constitución y cuyo fin es sanear el orden jurídico provincial de las normas tachadas de inconstitucionales, prácticamente desde el momento mismo de la incorporación de las disposiciones a dicho ordenamiento. Esto es lo que pone de manifiesto su carácter preventivo, en la medida en que el examen de constitucionalidad precede a la actividad de aplicación individualizada de la norma en cuestión. Este rasgo es central y marca la mayor diferencia con el control indirecto o por vía incidental (por ejemplo, instado a raíz de la oposición de una excepción o de una defensa de inconstitucionalidad), porque en esta hipótesis se evalúa ya el despliegue o el impacto de la disposición por su eventual afectación a derechos en juego en el marco de una determinada relación jurídica. … Habiendo precisado qué distingue a la ADI del otro tipo de control de constitucionalidad posible, ahora nos encontramos en condiciones de avanzar con los requisitos que la CP exige para su admisibilidad formal: que la cuestión constitucional planteada en forma directa lo sea en el marco de un caso concreto y por una parte interesada…”.

Sobre el contenido de la presente acción declarativa de inconstitucionalidad y en particular, los hechos en que se basa la pretensión esgrimida por el actor, este Ministerio Público ya tuvo la oportunidad de expedirse sobre una cuestión similar, en Dictamen E Nro. 234 de fecha 26 de abril de 2019 en los autos “QUINTEROS, JUAN PABLO Y OTRO C/ PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTRO – ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte Nro. 8116858, a cuya lectura íntegra cabe su remisión por razones de celeridad y economía procesal, transcribiendo únicamente en el presente Dictamen los argumentos y fundamentos que resulten útiles y pertinentes en función de las particularidades de esta causa y a los fines de mantener coherencia y uniformidad de criterio.

1. A) En primer término, cabe referir al requisito de parte interesada que opera como presupuesto de admisión de la acción, por medio del cual se exige la acreditación del “interés del reclamante”, el que presupone que quien acciona sea la persona afectada por la aplicación de la norma cuya constitucionalidad se impugna.

Conforme jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, para promover una acción judicial es necesario que medie de parte de quien solicita la tutela del derecho un “interés suficientemente concreto que lo legitime para reclamar”, siendo necesario que se demuestre un “interés sustancial que permita admitir que se da un caso concreto de justicia” (Fallos: 306:1125 y 307:2384, entre muchos otros).

Entonces el extremo se satisface cuando quien acciona es la persona directamente afectada por la norma que se cuestiona.

La expresión «parte interesada» contenida en el art. 165 inc. 1 a) de la Constitución Provincial, exige la acreditación por parte del reclamante de su titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en trance de ser menoscabado y  que como tal, lo legitime a solicitar la intervención originaria de VE.

En autos, quien se presenta a la instancia extraordinaria lo hace en su carácter de potencial candidato a Intendente de la Municipalidad de Pasco, en las elecciones del año 2023, sobre las cuales sostiene que tendrán lugar en el próximo año, 30 días antes o después de que la Provincia haya llamado a elecciones para Gobernador, Legisladores y Tribunos de Cuenta (art. 143 LOM reformado por el art. 9 de la ley 10.407).

Justifica su intervención mediante documental acompañada (actas de proclamación de autoridades), al SAC Multifuero junto con la demanda (Operación 10923803) e invoca su legitimación para solicitar la inconstitucionalidad de la normativa provincial atacada.

Si bien en el caso no hay un proceso electoral abierto aún, del cual se pudiera constatar el real interés del accionante a presentarse a las próximas elecciones, no se puede ignorar que se trata de un funcionario que desde el año 2007 está en ejercicio continuo del cargo de Intendente, habiéndose presentado a las elecciones de los años 2011, 2015 y 2019, de todo lo cual se puede inferir como posible y esperable que se presente también a las elecciones de 2023, como lo ha manifestado concretamente en su presentación.

En este sentido, en el Dictamen E Nro. 796 de fecha 21 de Octubre de 2022, emitido en autos: “MOJICA, PATRICIA ALEJANDRA Y OTROS – CONCEJALES ELECTOS DEL PARTIDO JUSTICIALISTA DE LA LOCALIDAD DE TANTI C/ MUNICIPALIDAD DE TANTI – ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte. Nro. 11337920, desde este Ministerio Público, referido a una presentación judicial similar a la de autos, efectuada por concejales electos por un partido político de la localidad de Tanti y a su vez uno de ellos, como candidato en expectativa para presentarse en las próximas elecciones como intendente, se sostuvo que: “…De lo relacionado se desprende que, en cuanto a la exigencia condicionante de la habilitación de esta vía excepcional en su faz subjetiva, queda acreditada la legitimación requerida. Ello, en función de los antecedentes mencionados y atento que la norma aludida afectaría tanto a los actores como titulares legítimos de los derechos aludidos supra, como al sistema democrático y republicano en general en cuanto al principio de periodicidad de las funciones (arts. 1 y 5 CN, arts. 2 y 180 inc. 3 de la Constitución Provincial), se logra poner de manifiesto el interés de la parte actora, quien logra acreditar que se encuentra configurado un estado de falta de certeza jurídica derivado de la norma impugnada en su constitucionalidad, la que es susceptible de producir un agravio a principios y derechos amparados por la Constitución Nacional y Provincial, así como de obstaculizar el normal desenvolvimiento del orden constitucional vigente”.

No obstante, el análisis de este presupuesto de admisibilidad pierde virtualidad en función de la falta de procedencia del segundo requisito de este tipo de acciones (caso concreto), en función de las razones que a luego se brindan.

De lo relacionado se desprende que, en cuanto a la exigencia condicionante de la habilitación de esta vía excepcional en su faz subjetiva, queda acreditada la legitimación requerida. Ello, porque si bien no hay un proceso electoral abierto, quién acciona tiene un interés que se puede inferir desde la cantidad de años hace los cuales ejerce el cargo de Intendente, que hace presumir que será candidato nuevamente a la Intendencia de la localidad de Pasco, ubicada en el Departamento San Martín de la Provincia de Córdoba y manifiesta que se agravia porque la legislación provincial cuestionada -a su entender- viola la autonomía municipal, su derecho a trabajar y el principio de representación popular.

En consecuencia, el actor posee un interés directo para postular la pretensión declarativa base de autos, al sufrir una presunta amenaza a sus derechos en virtud de las disposiciones cuestionadas en su adecuación constitucional, las que serían en su caso susceptibles de irrogarle un perjuicio concreto a los derechos constitucionales invocados al vedarle la posibilidad de presentarse como candidato a intendente en los próximos comicios a realizarse en la Localidad de Pasco.

En función de los antecedentes mencionados supra, se considera que el demandante prima facie posee un interés suficiente y en su consecuencia, legitimación procesal para promover la presente acción declarativa de inconstitucionalidad.

1. B) Ahora bien, en cuanto al requisito relativo al caso concreto y su vinculación con la naturaleza preventiva de la acción, éste no se encuentra cumplido, porque la acción ha sido entablada luego de que las leyes cuestionadas hayan entrado en vigencia y hayan propagado sus efectos. Se dan razones.

Según la jurisprudencia del TSJ, la expresión «caso concreto» debe entenderse en conexión con la naturaleza declarativa de la acción originaria de inconstitucionalidad, con su función preventiva y con el estado de hecho que constituye el fundamento de la acción: la amenaza de un derecho y no su lesión efectiva” (TSJ, Sala Electoral, Auto N° 33/2002,  «Multicanal SA C/ Municipalidad de Villa Maria – Acción De Inconstitucionalidad).

En otras palabras, el interés en su deducción reposa en el estado de incertidumbre que no presupone un daño actual, en el sentido de derecho violado, sino en el interés en prevenir una situación perjudicial, dado por una situación de hecho que, sin la declaración de certeza, sobrevendrá.

Con respecto a ello, ha indicado VE que “La acción declarativa de inconstitucionalidad, en cambio, presupone no una violación constitucional ya consumada, sino una amenaza, esto es una relación jurídica o un derecho en trance de verse lesionados” (TSJ, “Operadora de Estaciones de Servicio SA – Plantea Acción Declarativa de Inconstitucionalidad”, Auto N° 60 del 9/10/2006).

Asimismo ha establecido que “la conclusión opuesta -esto es la admisibilidad de la demanda luego de consumada la lesión que se procura evitar- desvirtuaría la naturaleza excepcional de la acción de que se trata. El Tribunal Superior de Justicia asumiría competencia originaria frente a toda conducta o acto fundado en normas pretendidamente inconstitucionales, lo que no se compadece con la excepcionalidad de dicha competencia” (en pleno a través de su Sala Contencioso Administrativa en autos “Manavella, Oscar Juan c/ Provincia de Córdoba y otra – Acción de Inconstitucionalidad”, AI n° 536, 12/12/1996).

En ese mismo sentido, tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que procede la acción declarativa de inconstitucionalidad en la medida que responda a un caso y busque precaver los efectos de un acto en ciernes al que se atribuye la ilegitimidad (Fallos 307:1379; 312:1003, 316:2855; 320:1093; 322:678, entre otros)

A la luz de los conceptos vertidos, la petición ejercida en la demanda no resulta compatible con la naturaleza preventiva de la acción directa de inconstitucionalidad. Ello así, puesto que la normativa cuya declaración de inconstitucionalidad se persigue comenzó a producir sus efectos en el año 2017. Es decir, fue sancionada por la Legislatura de Córdoba con fecha 01-12-2016 y publicada oficialmente en el Boletín Oficial de la Provincia el día 05-01-2017.

En efecto, el presentante propicia la tacha de inconstitucionalidad de los Arts. 4 y 7 de la Ley 10.406, en tanto el primero de ellos modifica el art. 39 de la Ley Orgánica Municipal 8.102.

Se trata de normativa contenida en ley que entró en vigencia hace más de cinco (5) años: en enero de 2017 fue publicada.

Por su parte, el candidato presentante recién interpuso la acción declarativa de inconstitucionalidad el día 28-10-2022, cuando la norma que impugna en su adecuación constitucional ya tuvo concreción respecto de la situación jurídico subjetiva que denuncia.

Incluso aclara en su presentación el actor que plantear esta acción en 2017 no tenía sentido -según sus dichos-, puesto que no sabía en ese entonces si ganaría las elecciones en aquella oportunidad y si en la actualidad iba a ser su deseo continuar compitiendo por el cargo de intendente. Y literalmente dice que: “…ahora que si lo sé, que estoy decidido a participar de las elecciones de 2023, es cuando veo restringido y limitado mi derecho de participar y trabajar, por ello, el planteo en este momento…”.

De donde se deduce el carácter subjetivo e indeterminado a que el actor sujeta la promoción de este tipo de acciones, lo que es totalmente contrario al rigor que surge de la doctrina judicial que emana de los fallos del TSJ.

Justamente el propio Excmo. Tribunal Superior de Justicia se expidió sobre el particular mediante Auto Número 44 de fecha 24-06-2019, dictado en los autos “QUINTEROS, JUAN PABLO Y OTRO C/ PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTRO – ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD” (SAC n.° 8116858), donde dijo: “…una vez que se acude por primera vez al TSJ y este despeja la incertidumbre constitucional o si, por el contrario, no se lo hace y la cláusula comienza a aplicarse y a concretizarse en una pluralidad de relaciones, ya no es posible demandar a este Alto Cuerpo que ejerza el examen directo de compatibilidad constitucional. Si se lo permitiera, además de diluir lo que actualmente distingue a la ADI de otros mecanismos de control indirecto, la oportunidad procesal para demandar la actuación del TSJ no quedaría circunscripta por un parámetro preciso y objetivo (la primera demanda, antes de la ulterior aplicación de la norma), sino que dependería de la voluntad de los eventuales destinatarios, sin delimitación temporal, con lo cual la ponderación de aquella oportunidad devendría enteramente subjetiva”.

Además, debe tenerse en cuenta que el demandante que comparece en carácter de candidato a Intendente de Pasco, ya ha sido intendente por el periodo 2007/2019, oportunidad en la cual podría haberse considerado legitimado para accionar por lo mismo que aquí plantea, sin que se haya entablado una acción de este tipo en aquel momento.

Efectivamente, surge del libelo introductorio que el propio actor en el punto “Hechos” expresa: “…Tal como surge del acta de Proclamación de autoridades Número 8 de fecha 19-09-2007 fui intendente del Pueblo de Pasco en el período 2007/2011. Mediante acta de Proclamación de autoridades Número 6 de fecha 29/06/2011 fui intendente por segunda vez desde el 2011 hasta el 2015. Del 2015 al 2019 fui reelecto conforme surge del acta de Proclamación de autoridades número 8 de fecha 18/06/2015 y por último, fui reelegido en el 2019 mediante Acta de Proclamación de Autoridades número 11 de fecha 18/04/2019, cargo que me encuentro ocupando hasta el 10/12/2023 de diciembre de 2023”.

Por ello, si el planteo del actor refiere a cuestionar la constitucionalidad de leyes vigentes, que se le aplicaron durante casi seis (6) años, el mismo no se condice con el carácter preventivo de la acción intentada y no puede tenerse por válidamente configurado el presupuesto de procedencia vinculado a ella y al caso concreto de esta clase de acciones que su naturaleza requiere.

El mismo TSJ en el fallo citado dijo que: “…Por medio de una ADI, los accionantes pretenden que este TSJ proceda a indagar -de forma directa- la constitucionalidad de disposiciones que, en el caso de las cláusulas constitucionales provinciales, datan de hace 32 años y, en el de las municipales, de hace casi 24 años. Es decir, normas que se aplican indefectiblemente desde hace décadas y que se encuentran suficientemente consolidadas en su uso, de forma constante, sin que, desde entonces, hayan recibido objeción alguna. … Lo desarrollado pone sobre el tapete que lo que persiguen no es, en propiedad, una declaración de inconstitucional ab initio o ab origine (esto es, desde la incorporación misma de las disposiciones provinciales y municipales al ordenamiento jurídico), única hipótesis posible en la que se admite habilitar la vía de la ADI en Córdoba, sino un control de la razonabilidad a posteriori; en otras palabras, de normas que, según denuncian, han sobrevenido inconstitucionales en el tiempo”.

“…Tan conscientes son los accionantes de que pretenden que este TSJ controle disposiciones que llevan décadas de aplicación que, en su demanda, en ningún momento aludieron ni justificaron el carácter preventivo de la acción intentada, condición imprescindible para que proceda el control directo de una norma, por parte de este Alto Cuerpo, en el despliegue de su competencia originaria. En efecto, ese capítulo no suele faltar en los escritos de quienes solicitan la habilitación de esta vía excepcional, porque la acreditación de este elemento (que la norma es cuestionada, prácticamente, desde el momento mismo de su incorporación al ordenamiento jurídico y antes de que pueda ser aplicada en relaciones jurídicas perfectamente individualizables) opera como condición previa o concurrente a la demostración -también a cargo de quienes peticionan- de que tienen un “interés suficiente, relevante y diferenciado” en la declaración de inconstitucionalidad articulada y de que lo hacen valer en un “caso concreto” … Conviene insistir en esto: en ninguno de los capítulos anteriormente mencionados los actores justificaron el carácter preventivo de la intervención que demandan a este Alto Cuerpo…”.

“…Los actores confunden y asimilan los conceptos “carácter preventivo” y “aplicación de la norma cuestionada a los presuntos interesados”. … Por esta hipótesis, en todo momento, el TSJ podría intervenir en forma “preventiva” y todas las cláusulas (provinciales y municipales) estarían potencialmente sujetas a este control directo. Esto, además de ordinarizar la competencia originaria de este Alto Cuerpo, que dejaría de ser excepcional, generaría una gran zozobra en el sistema jurídico cordobés: el entero entramado normativo -incluye a las previsiones de la más alta jerarquía constitucional- estaría sujeto a permanente examen, que siempre sería potencialmente “preventivo”, si se admitiera la tesis que postulan los Sres. Quinteros y Orgaz. Asimismo, si la ADI operara como plantean los demandantes, desaparecería toda diferencia entre el control directo (por intermedio del TSJ) y las otras vías indirectas que prevé el sistema procesal constitucional de esta provincia,…”.

El actor en su demanda reconoce haber conocido desde hace mucho tiempo atrás la normativa que hoy pretende atacar de inconstitucionalidad por vía de la acción intentada, lo que se encuentra prohibido a la luz de la misma doctrina judicial que emana del fallo citado (Auto Nro. 44 del 24-06-2019 en autos “Quinteros”…) que dice sobre el particular: “…Todo ello pone en evidencia que la normativa que ahora buscan descalificar es la misma que, entonces, consintieron sin haber formulado reserva o planteo alguno, dado que ello, siendo tan relevante en materia electoral, no figura o no se desprende de las constancias de la causa acompañadas por los propios actores. Esto, a su vez, echa por tierra la premisa de que las cláusulas cuestionadas no han tenido principio de concreción respecto de los propios accionantes, lo que se suma a los argumentos desarrollados con anterioridad respecto de que no corresponde admitir la ADI intentada”.

Del análisis de estos datos concretos que se corresponden al caso de autos, se desprende que la legislación provincial cuestionada, fue un hecho y se aplicó durante casi seis (6) años al actor en su vida política, es decir, en su carácter de intendente que fue reelecto durante la vigencia de la ley, por lo que el alegado carácter preventivo de la acción ejercida no encuadra en el presente caso particular, según sus circunstancias fácticas.

Por lo tanto, al tratarse de un cuestionamiento sobre leyes vigentes, el planteo introducido no se condice con la naturaleza preventiva de la vía intentada y no puede tenerse por válidamente configurado el presupuesto de procedencia vinculado a ella y al caso concreto de esta clase de acciones.

En función de lo expuesto, se opina que para dirimir el asunto que aquí se introduce, la vía procesal intentada no es la idónea para alcanzar la efectiva tutela jurisdiccional, todo lo cual impide habilitar la presente instancia extraordinaria.

Dado que lo expuesto resulta suficiente para dictaminar a favor de la inadmisibilidad de la presente acción declarativa de inconstitucionalidad, ello exime a este Ministerio Público de ingresar a analizar si se configuran los restantes recaudos formales para habilitar la instancia.

1. C) Tampoco corresponde pronunciarse acerca de la medida cautelar solicitada, en virtud de su carácter accesorio de la pretensión principal sobre la cual se aquí se propicia su inadmisibilidad. De ahí que el tratamiento del pedido de la cautelar se ha tornado inoficioso.

1. Conclusión

En función de todo lo expuesto, este Ministerio Público opina que atento lo regulado por el art. 165, inc. 1°, ap. a) de la CP, la acción intentada no reúne los presupuestos que habilitan la competencia originaria y exclusiva del Excmo. Tribunal Superior de Justicia para entender en la acción autónoma de inconstitucionalidad, por lo que ésta debe ser declarada formalmente inadmisible.

Fiscalía General, 3 de noviembre de 2022